Муниципальное право России: курс лекций

Согласно п. 1 ст. 34 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в структуру органов местного самоуправления входят:

1) представительный орган муниципального образования;

2) глава муниципального образования;

3) местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);

4) контрольный орган муниципального образования;

5) иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В целях обеспечения демократического, конституционного и соответствующего европейским муниципально-правовым стандартам развития системы органов местного самоуправления в Российской Федерации в Законе об общих принципах организации местного самоуправления закрепляются обязательные для всех субъектов РФ и муниципальных образований требования о том, что:

1) наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, когда:

уставом муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, может быть предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим и полномочия председателя представительного органа муниципального образования (п. 2 ст. 34 Закона об общих принципах организации местного самоуправления),

в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к его исключительной компетенции (п. 1 и 2 ст. 25 Закона об общих принципах организации местного самоуправления);

2) порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

В п. 5 ст. 34 Закона об общих принципах организации местного самоуправления устанавливаются также особые требования к порядку определения структуры органов местного самоуправления. В частности, структура таких органов в случае образования на межселенных территориях вновь образованного муниципального образования или в случае преобразования существующего муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью населения менее 100 человек – на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.

Назначение и обеспечение проведения местного референдума или схода граждан по данному вопросу осуществляются органами государственной власти субъекта РФ при наличии соответствующей инициативы жителей вновь образованного муниципального образования. Такая инициатива должна последовать в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта РФ об установлении границ соответствующего муниципального образования от группы его избирателей численностью не менее 3 % от общей численности жителей, обладающих избирательным правом в форме представления в избирательную комиссию субъекта РФ подписных листов.

Избирательная комиссия субъекта РФ проверяет подлинность собранных подписей граждан, назначает дату проведения местного референдума (схода граждан), осуществляет иные меры по их организации и проведению. Полномочия местной администрации по организационному и материально-техническому обеспечению проведения местного референдума (схода граждан) осуществляет исполнительный орган государственной власти соответствующего субъекта РФ.

При отсутствии предусмотренной Законом об общих принципах организации местного самоуправления инициативы граждан о проведении местного референдума (схода граждан) структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания.

В решении о структуре органов местного самоуправления муниципального образования, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), устанавливаются:

1) структура (перечень) и наименования органов местного самоуправления;

2) порядок избрания и полномочия главы муниципального образования.

В основе организации и деятельности органов местного самоуправления лежат принципы, которые находят свое отражение в Конституции РФ и действующем законодательстве, в частности:

1) демократический характер организации и деятельности органов местного самоуправления;

2) разделение властей;

3) территориальная организация органов местного самоуправления;

4) самостоятельность (обособленность) органов местного самоуправления;

5) властный характер деятельности органов местного самоуправления.

Демократический характер организации и деятельности органов местного самоуправления отражает сущность этих органов, которые должны быть органами власти, максимально приближенными к населению муниципального образования, готовыми выражать его насущные интересы и решать каждодневные проблемы, возникающие у граждан Российской Федерации по месту их жительства.

Указанный принцип проявляется прежде всего в процессе формирования органов местного самоуправления, которые избираются на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании либо представительным органом муниципального образования.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления предусматривает два варианта и соответственно две юридические процедуры избрания указанных органов:

1) представительный орган муниципального образования в обязательном порядке избирается на муниципальных выборах;

2) глава муниципального образования, контрольный орган муниципального образования, другие выборные должностные лица органов местного самоуправления формируются на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с его уставом.

Демократический характер организации и деятельности органов местного самоуправления проявляется также в том, что граждане Российской Федерации, иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, наделяются правами, позволяющими им активно участвовать не только в формировании таких органов, но ив процессе их деятельности по решению вопросов местного значения. К числу такого рода прав в ст. 3 Закона об общих принципах организации местного самоуправления относятся:

1) право осуществлять местное самоуправление посредством различных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления;

2) равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям;

3) право свободного и самостоятельного осуществления местного самоуправления, за исключением ограничений, которые могут быть установлены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства;

4) право на обеспечение государственных гарантий прав населения на осуществление местного самоуправления федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

В соответствии с требованиями Закона об общих принципах организации местного самоуправления население для участия в процессе деятельности органов местного самоуправления наделяется:

1) правом на обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления (ст. 32);

2) правом на обжалование в суд решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений и действий (бездействия) органов и должностных лиц местного самоуправления (ст. 78).

Демократический характер организации и деятельности органов местного самоуправления проявляется также в возлагаемых Законом об общих принципах организации местного самоуправления на органы и должностные лица местного самоуправления обязанностях:

1) по информированию населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц органов местного самоуправления, осуществляемому, в частности, в ходе собраний граждан, которые проводятся по инициативе населения, представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, а также в случаях и с периодичностью, предусмотренных уставом территориального общественного самоуправления (ст. 29);

2) заблаговременному оповещению жителей муниципального образования о времени и месте проведения различного рода мероприятий, связанных с деятельностью населения по осуществлению местного самоуправления в формах непосредственной демократии, предусмотренных Законом об общих принципах организации местного самоуправления;

3) официальному опубликованию (обнародованию) не только муниципальных правовых актов, но и итогов различных голосований, собраний, конференций граждан и других форм непосредственного осуществления местного самоуправления;

4) рассмотрению обращений граждан в органы местного самоуправления и представлению в течение одного месяца письменного ответа по существу таких обращений.

Исходя из демократического характера организации и деятельности органов местного самоуправления, в ст. 71 Закона

об общих принципах организации местного самоуправления предусматривается ответственность органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением. В рамках такой ответственности, население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов, выборных должностных лиц местного самоуправления.

Принцип разделения властей, закрепленный в ст. 10 Конституции РФ, является важнейшим принципом организации и деятельности государственных органов. Согласно указанному принципу ни один государственный орган не вправе выходить за пределы полномочий, установленных для него Конституцией РФ и другими законами. Действуя в этих пределах, государственные органы имеют возможность взаимодействовать между собой, уравновешивать друг друга, контролировать работу органов иных ветвей власти, указывать на нарушение закона. Все это необходимо для обеспечения демократического развития общества, функционирования механизма «сдержек и противовесов», предотвращения чрезмерной концентрации, монополизации власти одним органом (должностным лицом).

Поскольку органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а их деятельность является подконтрольной государству только в случае наделения таких органов отдельными государственными полномочиями, то можно говорить об особенностях деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения в соответствии с принципом разделения властей.

Современное законодательство Российской Федерации и прежде всего Закон об общих принципах организации местного самоуправления определяют правовые механизмы в системе «сдержек и противовесов», позволяющие органам местного самоуправления оказывать влияние друг на друга, обеспечивая тем самым демократическое и эффективное решение вопросов местного значения. К числу таковых можно отнести закрепление в Законе об общих принципах организации местного самоуправления:

1) вопросов, отнесенных к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, в том числе по осуществлению контроля исполнения органами и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения (п. 10 ст. 35);

2) правила о том, что в случае избрания главы муниципального образования на муниципальных выборах он либо входит в состав представительного органа с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию, а в случае его избрания представительным органом муниципального образования является председателем такого органа (п. 2 и 3 ст. 36);

3) запрета на возможность совмещения одним и тем же лицом должности председателя представительного органа муниципального образования и должности главы местной администрации (п. 4 ст. 36);

4) порядка проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации, предусматривающего в том числе, что лицо назначается на указанную должность представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных по результатам конкурса (п. 5 ст. 37);

5) правила о том, что глава муниципального образования подписывает и обнародует нормативные правовые акты, принятые представительным органом, но вместе с тем подконтролен и подотчетен населению и этому органу местного самоуправления (п. 2, 3, 5 ст. 36) и т. д.

Принцип территориальной организации органов местного самоуправления вытекает из положений ч. 1 ст. 131 Конституции РФ о том, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Это означает, что Конституция РФ, признавая городские и сельские населенные пункты в качестве территориальной основы местного самоуправления, допускает одновременно осуществление местного самоуправления и на других территориях.

Данный принцип вытекает из территориального верховенства муниципальных образований и означает, что в границах муниципальных образований органы местного самоуправления осуществляют свои властные полномочия по решению соответствующих вопросов местного значения.

Принцип самостоятельности (обособленности) органов местного самоуправления основывается на положениях Конституции РФ о том, что местное самоуправление является самостоятельной отдельной формой народовластия. В Законе об общих принципах организации местного самоуправления установлены правовые гарантии обеспечения самостоятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения. Их основу составляют положения ст. 34 Закона об общих принципах организации местного самоуправления о том, что:

1) органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;

2) участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных Законом об общих принципах организации местного самоуправления;

3) изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования;

4) решение представительного органа муниципального образования об изменении структуры органов местного самоуправления вступает в силу не ранее чем по истечении срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего указанное решение;

5) финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счет собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований;

6) наименование представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) устанавливается законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

Гарантии обеспечения самостоятельности органов местного самоуправления также находят свое отражение в ст. 17 и 18 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, в соответствии с которыми:

1) полномочия органов местного самоуправления, установленные в Законе об общих принципах организации местного самоуправления, осуществляются ими самостоятельно;

2) подчиненность органа или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования другому не допускается;

3) изменение перечня вопросов местного значения осуществляется не иначе как путем внесения изменений и дополнений в Закон об общих принципах организации местного самоуправления;

4) финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов (за исключением субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ);

5) федеральные законы, законы субъектов РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов.

Важнейшей гарантией обеспечения самостоятельности органов местного самоуправления является наделение их собственной компетенцией в решении вопросов местного значения.

В ч. 1 ст. 132 Конституции РФ определяется основной круг вопросов местного значения, в решении которых органы местного самоуправления самостоятельны. К их числу относятся вопросы:

1) управления муниципальной собственностью;

2) формирования, утверждения и исполнения местного бюджета;

3) установления местных налогов и сборов;

4) осуществления охраны общественного порядка;

5) определения структуры органов местного самоуправления.

Приведенные конституционные положения детализируются

в соответствующих статьях Закона об общих принципах организации местного самоуправления, регламентирующих вопросы местного значения муниципальных образований различных уровней.

Принцип властного характера деятельности органов местного самоуправления находит свое отражение в положениях ст. 7 Закона об общих принципах организации местного самоуправления о том, что:

1) муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования;

2) за неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. В связи с отсутствием до настоящего времени таких федеральных законов региональные законодатели сами предусматривают различные формы и виды указанной ответственности. В большинстве субъектов РФ за неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальных правовых актов предусматривается административная ответственность в виде различных административных штрафов.

Кроме муниципальных правовых актов обязательному исполнению согласно ст. 73 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» подлежат решения, принятые на местном референдуме.