Муниципальное право России: курс лекций

Закрепляемая нормами конституционного и муниципального права система гарантий местного самоуправления охватывает всю совокупность условий и средств, обеспечивающих реализацию и защиту прав местного самоуправления. Она включает прежде всего общие гарантии, к которым относятся экономические, политические, духовные и специальные (собственно юридические) гарантии.

Реализация прав населения на осуществление местного самоуправления, разнообразная деятельность органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения происходят не изолированно, а в определенных социально-экономических, политических условиях, при определенном правовом режиме регулирования местного самоуправления, которые могут оказывать как ускоряющее, так и сдерживающее влияние на процесс развития местного самоуправления. Таким образом, в качестве общих гарантий прав местного самоуправления можно рассматривать те экономические и политические отношения, духовные устои и ценности общества, которые служат предпосылками стимулирования развития местного самоуправления, создают реальные возможности для наиболее полной реализации населением, представительными, исполнительно-распорядительными и иными органами и должностными лицами муниципальных образований своих полномочий.

Экономическими гарантиями прав местного самоуправления являются сложившиеся в нашей стране единство экономического пространства, поддержка конкуренции, свобода труда, предпринимательской и иной экономической деятельности, многообразие и равноправие форм собственности, включая и муниципальную собственность, их равная правовая защита, самостоятельное формирование органами муниципальных образований местных бюджетов и их исполнение, обеспечивающие формирование устойчивой материально-финансовой базы местного самоуправления.

Политическими гарантиями прав местного самоуправления являются закрепленные Конституцией РФ народовластие, реализуемое в формах прямой и представительной демократии, суверенитет Российского государства, предопределяющий самостоятельность государственной политики в области местного самоуправления, единство основанной на принципе разделения властей системы государственной власти, обеспеченность и защита прав местного самоуправления, а также полнота и гарантированность основных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации, включая право на осуществление местного самоуправления.

Духовными и идеологическими гарантиями прав местного самоуправления являются сложившиеся в российском обществе системы идеологических общественных отношений, духовных и культурных ценностей, составной частью которых можно считать идеологию и ценностные качества самого местного самоуправления, как весьма удачной формы территориального единения граждан на основе их общих интересов, исторических, культурных, национальных, а также местных традиций и обычаев, организации жизнедеятельности населения на началах самоорганизации, самодеятельности и самоответственности.

Несомненно, способствуют более полной реализации прав местного самоуправления развитая правовая система, растущий уровень правосознания в обществе, нравственная ориентация человека на активную и созидательную общественную деятельность, признание государством прав и свобод человека и гражданина, деятельность законодательной и исполнительной власти, органов местного самоуправления.

Необходимость в специальных гарантиях реализации прав местного самоуправления обусловлена тем, что регламентирующие эти права конституционные нормы обладают высокой степенью обобщенности, и поэтому большинство основных прав не может быть реализовано без соответствующей конкретизации в текущем законодательстве, например гарантий избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, подотчетности и подконтрольности населению органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, учета мнения населения в решениях органов местного самоуправления.

Местное самоуправление переживает сегодня сложный процесс правового, территориального, организационного, финансовоэкономического реформирования, перехода к новому качественному состоянию, в большей степени отвечающему принципам демократического правового государства, политической, экономической и духовной организации жизни общества. Это требует выработки и правового закрепления специальных гарантий, которые наиболее полно отвечали бы современным задачам и реальным процессам, происходящим в местном самоуправлении.

Общие и специальные гарантии прав местного самоуправления тесно взаимосвязаны. Общие гарантии являются определяющими по отношению к специальным гарантиям, обусловливают их содержание. В то же время специальные гарантии представляют собой правовую форму выражения общих гарантий.

Целевое назначение гарантий состоит в том, чтобы обеспечить правовыми средствами:

1) организационную и материально-финансовую самостоятельность органов местного самоуправления при решении вопросов местного значения;

2) создание благоприятных возможностей для наиболее полной реализации конституционно-правовых полномочий местного самоуправления;

3) защиту прав местного самоуправления.

7.2. Гарантии организационной самостоятельности местного самоуправления

В числе гарантий организационной самостоятельности местного самоуправления можно выделить:

1) конституционные гарантии организационной обособленности местного самоуправления, невхождения органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. В ст. 12 Конституции РФ подчеркивается особое значение местного самоуправления как отдельного, самостоятельного уровня в системе народовластия, одной из основ конституционного строя Российской Федерации. Признавая и гарантируя местное самоуправление в целом, Конституция РФ гарантирует в том числе и наличие в каждом муниципальном образовании органов местного самоуправления, не входящих в систему органов государственной власти.

В советский период местные органы власти выступали как звенья единой системы органов государственной власти, построенной на основе принципов строгой подотчетности нижестоящих органов вышестоящим, руководства вышестоящих органов нижестоящими органами. И хотя данная система взаимоотношений органов власти формально допускала самостоятельность местных органов в осуществлении своих полномочий, в действительности она исключала эту самостоятельность в силу жесткой централизации и концентрации государственной власти, бюрократизации ее аппарата;

2) самостоятельного определения населением структуры органов местного самоуправления. В соответствии со ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Никто не вправе навязать муниципальным образованиям формирование тех или иных органов, наличие тех или иных выборных должностных лиц, кроме случаев, прямо указанных в законе. Население самостоятельно в выборе конкретных организационных структур, обеспечивающих решение задач местного самоуправления.

В ч. 6 ст. 34 Закона об общих принципах организации местного самоуправления раскрывается содержание понятия «структура органов местного самоуправления», указывая, что это конкретный перечень органов местного самоуправления, который должен быть предусмотрен в уставе муниципального образования. Все органы местного самоуправления наделяются собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом (представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек, в этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан);

3) структурной и кадровой самостоятельности местного самоуправления. Избрание либо назначение должностных лиц местного самоуправления, образование органов местного самоуправления, кадровая политика находятся в ведении муниципальных образований.

В ст. 34 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в соответствии с положениями Конституции РФ установлено, что порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

В ст. 75 Закона об общих принципах организации местного самоуправления установлено, что в определенных случаях допускается возможность временного осуществления органами государственной власти субъектов РФ отдельных полномочий органов местного самоуправления. Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления также допускается в соответствии с положениями ч. 5 и 11 ст. 37, ст. 73–741 Закона об общих принципах организации местного самоуправления;

4) обеспечиваемые через механизм наделения органов местного самоуправления собственной компетенцией по решению возлагаемых на них задач. Компетенционная самостоятельность местного самоуправления обеспечивается положениями ст. 12 Конституции РФ о том, что в пределах своих полномочий местное самоуправление самостоятельно. Перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в Закон об общих принципах организации местного самоуправления.

Для самостоятельного решения вопросов местного значения, а в установленных законом случаях и иных задач органы местного самоуправления наделяются собственной компетенцией. Федеральные законы, законы субъектов РФ, регламентирующие вопросы местного значения муниципальных образований, а также затрагивающие иные вопросы местного самоуправления, не могут противоречить Конституции РФ, Закону

об общих принципах организации местного самоуправления и ограничивать гарантированные ими права местного самоуправления.

Установленные Законом об общих принципах организации местного самоуправления полномочия органов местного самоуправления осуществляются органами местного самоуправления поселений, городских округов, муниципальных районов самостоятельно. Не допускается подчиненность органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу местного самоуправления или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования;

5) обеспечиваемые финансово-экономической самостоятельностью местного самоуправления. Организационная самостоятельность местного самоуправления реальна лишь при наличии у муниципальных образований материально-финансовых ресурсов, соразмерных тем функциям и полномочиям, которые законодательно закреплены за органами местного самоуправления. Признание и гарантированность государством местного самоуправления предполагает, что государство берет на себя обязанность по созданию необходимых экономических, финансовых, правовых условий и предпосылок для развития местного самоуправления.

Европейская хартия местного самоуправления устанавливает следующие гарантии местного самоуправления:

органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной политики на достаточные собственные ресурсы, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своей компетенции,

по меньшей мере часть финансовых ресурсов органов местного самоуправления должна иметь источником поступления местные налоги и повинности, размер которых эти органы имеют право устанавливать в рамках закона,

финансовые системы, на основе которых приобретаются ресурсы, находящиеся в распоряжении органов местного самоуправления, должны быть по своему характеру достаточно разнообразными и эволюционными для того, чтобы позволить этим системам, насколько это возможно на практике, следовать за реальной эволюцией стоимости выполнения функций названных органов,

защита наиболее слабых в финансовом отношении органов местного самоуправления требует процедур перераспределения финансов или эквивалентных мер для исправления последствий неравного распределения возможных источников финансирования, а также расходов, которые покрываются из этих источников. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу действий органов местного самоуправления при осуществлении ими своей компетенции.

Конституция РФ, признавая и гарантируя местное самоуправление, определяет основные экономические условия функционирования местного самоуправления. Это находит свое отражение прежде всего в признании и равной, с другими формами собственности, правовой защите муниципальной собственности, в праве органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы (ст. 8, 132), требовать компенсации дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ст. 133);

6) обеспечиваемые властным, общеобязательным характером муниципальных правовых актов. В ст. 43 Закона об общих принципах организации местного самоуправления закреплена не только система муниципальных правовых актов, но и подчеркивается, что устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Представительный орган муниципального образования по вопросам своего ведения принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования. Акты иных органов и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, имеют обязательный характер для всех, кому они адресованы.

Население муниципального образования, органы местного самоуправления самостоятельны в принятии муниципальных правовых актов. Муниципальные правовые акты не нуждаются в утверждении какими бы то ни было органами государственной власти;

7) обеспечиваемые правом муниципальных образований иметь собственные официальные символы. В соответствии с федеральным законодательством и геральдическими правилами муниципальные образования вправе устанавливать собственные официальные символы (гербы, эмблемы, иные символы), отражающие исторические, культурные, социально-экономические, национальные и иные местные традиции.

Официальные символы муниципальных образований и порядок их официального использования устанавливаются уставами муниципальных образований и (или) нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.