Муниципальное право России: курс лекций

Полномочия и предметы ведения органов местного самоуправления в своей совокупности образуют их компетенцию.

Анализ соответствующих положений Закона об общих принципах организации местного самоуправления позволяет выделить следующие виды (группы) полномочий органов местного самоуправления:

1) отдельные государственные полномочия, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным Законом об общих принципах организации местного самоуправления к вопросам местного значения и передаваемые для осуществления органам местного самоуправления;

2) государственные полномочия, хотя и не делегированные в установленном порядке органам местного самоуправления, но вошедшие в их компетенцию в силу прямого указания об этом действующего законодательства (например, право принимать по вопросам своего ведения муниципальные правовые акты и привлекать к ответственности за их неисполнение);

3) полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, отнесенных к компетенции тех или иных муниципальных образований.

Классификация полномочий органов местного самоуправления и предметов ведения муниципальных образований может осуществляться по различным критериям. Основным из них, по нашему мнению, является направленность (области) деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.

Анализ соответствующих положений Закона об общих принципах организации местного самоуправления позволяет выделить три основные области деятельности органов местного самоуправления:

1) по управлению муниципальным хозяйством (хозяйственному строительству);

2) реализации жителями муниципального образования основных социально-культурных прав (социально-культурному строительству);

3) охране общественного порядка, предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, обеспечению безопасности и охране жизни и здоровья жителей муниципального образования, охране общественного порядка, участию в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и обеспечению первичных мер пожарной и других видов безопасности.

Рассматриваемые полномочия могут быть классифицированы в зависимости от круга вопросов местного значения, отнесенных к компетенции отдельных видов муниципальных образований, на полномочия органов местного самоуправления:

1) городских и сельских поселений;

2) муниципальных районов и городских округов;

3) территорий, имеющих особый правовой статус.

Выделенные основания для классификации полномочий

органов местного самоуправления и предметов ведения муниципальных образований позволяют рассмотреть систему их правовой регламентации в гл. 3 Закона об общих принципах организации местного самоуправления путем выявления общих и особенных признаков, характеризующих полномочия органов местного самоуправления и предметы ведения муниципальных образований.

В каждой из названных основных областей деятельности органов местного самоуправления Закон об общих принципах организации местного самоуправления закрепляет следующие группы вопросов местного значения:

1) одинаковые по своей сути вопросы для всех муниципальных образований;

2) вопросы, отнесенные к исключительной компетенции муниципального района и городского округа.

В частности, в области управления муниципальным хозяйством в соответствии с требованиями Закона об общих принципах организации местного самоуправления к компетенции для всех поселений, муниципальных районов и городских округов отнесены такие, близкие по своему характеру вопросы местного значения как:

1) формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального образования и контроль исполнения данного бюджета;

2) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов;

3) владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

4) организация в границах муниципального образования электро-, тепло-, газо-и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;

5) содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения;

6) создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах муниципального образования;

7) обеспечение малоимущих граждан, проживающих в муниципальном образовании и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;

8) организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

9) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

10) опека и попечительство;

11) формирование и содержание архивных фондов;

12) создание условий для обеспечения жителей муниципального образования услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;

13) организация библиотечного обслуживания населения;

14) территориальное зонирование соответствующих земель, изъятие земельных участков для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление земельного контроля использования земель;

15) охрана и сохранение объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) местного (муниципального) значения, расположенных в границах муниципального образования;

16) организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов;

17) организация благоустройства и озеленения территории муниципального образования, использования и охраны лесов, расположенных в его границах.

В области, связанной с деятельностью органов местного самоуправления по реализации жителями муниципального образования основных социально-культурных прав, к компетенции всех указанных муниципальных образований отнесены вопросы:

1) создания условий для организации досуга и обеспечения жителей муниципального образования услугами организаций культуры;

2) обеспечения условий для развития на территории муниципального образования массовой физической культуры и спорта;

3) создания условий для массового отдыха жителей муниципального образования и организация обустройства мест массового отдыха населения.

В области охраны общественного порядка, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, обеспечения безопасности и охраны жизни и здоровья жителей муниципального образования Законом об общих принципах организации местного самоуправления к компетенции органов местного самоуправления всех муниципальных образований отнесены вопросы:

1) участия в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах муниципальных образований;

2) обеспечения первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;

3) организации и осуществления мероприятий по гражданской обороне, защите населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

4) создания, содержания и организации деятельности аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения;

5) организации и осуществления мероприятий по мобилизационной подготовке муниципальных предприятий и учреждений, находящихся на территории муниципального образования;

6) осуществления мероприятий по обеспечению безопасности людей на водных объектах, охране их жизни и здоровья.

Для всех видов муниципальных образований единым является требование ст. 14–16 Закона об общих принципах организации местного самоуправления о том, что органы местного самоуправления вправе решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ, только при наличии собственных материальных ресурсов и финансовых средств (за исключением субвенций и дотаций, предоставляемых из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ).

Исходя из взаимосвязанности предметов ведения муниципальных образований и полномочий органов местного самоуправления, а также тождественности большинства перечисленных вопросов, отнесенных к компетенции муниципальных образований поселений, муниципальных районов и городских округов, ст. 17 Закона об общих принципах организации местного самоуправления закрепляет следующие единые для органов местного самоуправления всех муниципальных образований полномочия по решению вопросов местного значения:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;

2) установление официальных символов муниципального образования;

3) создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;

4) установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;

5) организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;

6) принятие и организация выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством РФ;

7) учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов и иной официальной информации;

8) осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами и т. д.

В ст. 17 Закона об общих принципах организации местного самоуправления закрепляются единые подходы к правовой регламентации права органов местного самоуправления поселений и органов местного самоуправления городских округов принимать решение о привлечении граждан к выполнению на добровольной основе социально значимых для данных муниципальных образований работ (в том числе дежурств) в целях решения вопросов местного значения, специально определяемых в федеральном законодательстве.

В соответствии с требованиями п. 8, 9, 15, 19 ч. 1 ст. 14, а также п. 8—11, 20, 25 ч. 1 ст. 16 Закона об общих принципах организации местного самоуправления к числу такого рода вопросов местного значения отнесены:

1) участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах указанных муниципальных образований;

2) обеспечение первичных мер пожарной безопасности в их границах;

3) создание условий для массового отдыха жителей и организация обустройства мест массового отдыха населения;

4) организация благоустройства и озеленения территории муниципального образования, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов;

5) организация охраны общественного порядка на территории городского округа муниципальной милицией;

6) организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа.

К социально значимым работам могут быть отнесены только работы, не требующие специальной профессиональной подготовки. К выполнению таких работ могут привлекаться совершеннолетние трудоспособные жители поселений и городских округов в свободное от основной работы или учебы время на безвозмездной основе не более чем один раз в три месяца. При этом продолжительность социально значимых работ не может составлять более четырех часов подряд.

К предметам исключительной компетенции муниципальных районов и городских округов Закон об общих принципах организации местного самоуправления относит вопросы, связанные с их деятельностью по реализации жителями муниципального образования основных социально-культурных прав, в частности:

1) организации предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ;

2) организации предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального образования, а также организация отдыха детей в каникулярное время;

3) организации оказания на территории муниципального образования скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов.

В области охраны общественного порядка, предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, обеспечения безопасности и охраны жизни и здоровья жителей муниципального образования Закон об общих принципах организации местного самоуправления к исключительной компетенции муниципальных районов и городских округов относит только вопросы организация охраны общественного порядка на их территории муниципальной милицией.

В соответствии с положениями п. 3 и 4 ст. 15 Закона об общих принципах организации местного самоуправления к исключительной компетенции органов местного самоуправления муниципального района отнесены:

1) все полномочия органов местного самоуправления поселения на межселенных территориях и в сельских населенных пунктах, не являющихся муниципальными образованиями, в том числе по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации;

2) право заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений.

Органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района.

Соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.