Муниципальное право России: курс лекций

Такие решения не нуждаются в дополнительном утверждении, действуют на территории соответствующего муниципального образования. Если для реализации решения, принятого на местном референдуме, дополнительно требуется издание иного нормативного правового акта, орган местного самоуправления, в чью компетенцию входит данный вопрос, обязан в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок подготовки и (или) принятия данного нормативного правового акта, при этом указанный срок не может превышать один год. Неисполнение или ненадлежащее исполнение решений, принятых на референдуме, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральными законами

9.2. Основы правового положения представительного органа муниципального образования

Анализ правового положения любого органа местного самоуправления, в том числе представительного органа муниципального образования, следует осуществлять путем последовательного рассмотрения таких его признаков, как:

1) функции (предмет ведения);

2) полномочия;

3) состав и порядок формирования;

4) основные формы, порядок и организация работы.

Функциональное предназначение (предмет ведения) представительного органа местного самоуправления вытекает из его названия: этот орган призван прежде всего представлять интересы населения муниципального образования. Представительская функция характерна также для Федерального Собрания РФ и законодательных органов государственной власти субъектов РФ. Однако указанные органы в отличие от представительного органа муниципального образования являются парламентами с характерными для данного органа государственной власти признаками, к которым относятся:

1) постоянный характер деятельности парламента и депутатов;

2) оплачиваемость депутатской работы;

3) неприкосновенность депутата;

4) социальные гарантии деятельности депутата;

5) отсутствие возможности совмещения депутатского мандата с другой работой;

6) свободный депутатский мандат и т. д.

Народное представительство на местном уровне обеспечивается посредством проведения периодических свободных муниципальных выборов, где каждый правоспособный и дееспособный житель муниципального образования вправе выразить свое волеизъявление путем голосования по приемлемым кандидатурам. Непосредственно путем проведения прямых выборов формируется представительный орган муниципального образования.

Представительный характер местного самоуправления проявляется не только в порядке формирования, но и характере деятельности указанного органа публичной власти. Последнее выражается в том, что депутат обязан поддерживать связь со своими избирателями, принимать меры по обеспечению их прав, свобод и законных интересов, вести прием граждан, информировать избирателей о своей деятельности и т. д.

Более того, императивный мандат депутата представительного органа муниципального образования предполагает в том числе возможность его отзыва избирателями в случае невыполнения своих обязательств перед избравшим его населением.

Для реализации функции народного представительства п. 9 ст. 35 Закона об общих принципах организации местного самоуправления наделяет представительный орган местного самоуправления следующими исключительными полномочиями, которые не могут исполняться другими органами власти:

1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;

2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством о налогах и сборах;

4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;

5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;

6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;

7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

9) контроль исполнения органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

Допускается наделение представительного органа муниципального образования иными полномочиями, которые определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления, закрепляя исключительные полномочия представительного органа местного самоуправления, устанавливает ряд изъятий из его компетенции. В частности, в п. 15 ст. 35 Закона об общих принципах организации местного самоуправления содержатся положения, запрещающие представительному органу или отдельным депутатам (группам депутатов) управлять и (или) распоряжаться средствами местного бюджета в процессе его исполнения, за исключением тех средств, которые предназначены самому этому органу.

В п. 12 ст. 35 Закона об общих принципах организации местного самоуправления установлены ограничения на самостоятельную деятельность представительного органа муниципального образования по реализации своих исключительных полномочий, связанную с принятием нормативного правового акта, предусматривающего установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, поскольку такие акты могут быть внесены на рассмотрение только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации.

Демократический характер организации и деятельности представительного органа муниципального образования проявляется также в таких важных признаках его правового положения, как определяемые федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований состав и порядок формирования данного органа народного представительства.

Согласно п. 1 ст. 35 Закона об общих принципах организации местного самоуправления представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия только в случае избрания не менее 2/3 от установленной численности депутатов. Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа является обязательным, за исключением поселений, в которых численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

В ст. 35 Закона об общих принципах организации местного самоуправления закрепляется различный порядок формирования представительных органов поселения и муниципального района. Представительный орган поселения состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан. Представительный орган муниципального района:

1) может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном ст. 35 Закона об общих принципах организации местного самоуправления;

2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района.

Решение об использовании данного способа формирования представительного органа муниципального района в течение одного года со дня выдвижения соответствующей инициативы должно быть поддержано представительными органами не менее чем 2/3 поселений, входящих в состав муниципального района. В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального района, сформированного в данном порядке, представительные органы соответствующих поселений обязаны в течение одного месяца избрать в состав указанного органа местного самоуправления других депутатов.

Выбранный порядок формирования представительного органа муниципального района закрепляется в уставе муниципального района в течение одного месяца со дня начала его работы. Такой порядок может быть изменен не ранее чем через два года со дня начала работы указанного органа.

Законодатель, подчеркивая исключительно важную роль, которую играют указанные органы в деятельности по выражению интересов населения, связанных с решением вопросов местного значения, определяет минимальный численный состав представительного органа поселения, в том числе городского округа, и ставит его в зависимость от численности жителей в следующих пропорциях:

1) 7 человек – при численности менее 1000 человек;

2) 10 человек – при численности от 1000 до 10 000 человек;

3) 15 человек – при численности от 10 000 до 30 000 человек;

4) 20 человек – при численности от 30 000 до 100 000 человек;

5) 25 человек – при численности от 100 000 до 500 000 человек;

6) 35 человек – при численности свыше 500 000 человек.

Численность депутатов представительного органа муниципального района не может быть менее 15 человек, а внутригородской территории города федерального значения – менее 10 человек.

В соответствии с требованиями ст. 35 Закона об общих принципах организации местного самоуправления полномочия представительного органа муниципального образования независимо от порядка его формирования могут быть прекращены досрочно в случаях:

1) его роспуска;

2) принятия указанным органом решения о самороспуске;

3) вступления в силу решения соответственно верховного суда республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;

4) в случае преобразования муниципального образования.

В случае досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, состоящего из депутатов, избранных населением непосредственно, не позднее чем через три месяца со дня вступления в силу такого решения проводятся досрочные муниципальные выборы в указанный орган местного самоуправления.

Основной формой работы представительного органа муниципального образования являются заседания.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления не содержит правовых норм, регламентирующих порядок проведения таких заседаний, указывая в п. 14 ст. 35 только на то, что организацию деятельности представительного органа муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет глава муниципального образования, а в случае, если указанное должностное лицо является главой местной администрации, – председатель представительного органа муниципального образования, избираемый этим органом из своего состава.

Порядок, правила и процедуры работы представительного органа устанавливаются прежде всего уставом муниципального образования и регламентом данного органа местного самоуправления в соответствии с основными требованиями, содержащимися в законах субъектов РФ.

Например, в соответствии со ст. 12 Закона г. Москвы «Об организации местного самоуправления в городе Москве» представительным органом местного самоуправления в г. Москве является муниципальное Собрание. Оно состоит из депутатов, избираемых жителями муниципального образования на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании в соответствии с федеральными законами и законами г. Москвы. Полномочия муниципального Собрания определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами г. Москвы. Закрепляются следующие основные требования, предъявляемые к организации работы муниципального Собрания (представительного органа муниципального образования):

1) заседание такого органа местного самоуправления правомочно, если на нем присутствуют более половины от установленного числа депутатов;

2) решения муниципального Собрания принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено Законом г. Москвы «Об организации местного самоуправления в городе Москве» и уставом муниципального образования;

3) на заседаниях вправе присутствовать депутаты Московской городской Думы, должностные лица органов государственной власти г. Москвы, представители органов территориального общественного самоуправления, представители общественных объединений, жители муниципального образования, представители средств массовой информации.

В процедуре (порядке) проведения заседаний представительного органа муниципального образования можно выделить несколько стадий:

1) определение правомочности заседания (определение кворума);

2) утверждение повестки дня;

3) обсуждение вопросов (доклады, содоклады, прения);

4) голосование по обсуждаемому вопросу;

5) принятие решений по итогам проведенного голосования.

Например, регламент муниципалитета города Ярославля,

являющегося представительным органом городского самоуправления, утвержденный решением от 7 июля 2000 г. № 20, в частности, определяет:

1) сроки и порядок проведения первого после избрания заседания представительного органа;

2) должностных лиц, которые могут принимать участие в открытых и закрытых заседаниях муниципалитета, а также порядок их освещения средствами массовой информации;

3) порядок:

созыва очередных заседаний муниципалитета в соответствии с утвержденным планом его работы, а также день недели и время, в которые, как правило, проходят такие заседания,

объявления о созыве заседания муниципалитета, времени и месте, вопросах, выносимых на его обсуждение, а также вручения депутатам извещений и необходимых материалов,

образования из числа депутатов счетной комиссии и иных рабочих органов,

включения вопросов, проектов решений и поправок к ним в повестку дня заседаний муниципалитета,

подготовки и содержание проекта решения,

проведения прений по обсуждаемому вопросу,

голосования, принятия решений муниципалитета,

вступления решения в силу,

осуществления контроля за исполнением решений муниципалитета,

ведения протокола заседания;

4) основания и порядок созыва внеочередных заседаний муниципалитета;

5) права и обязанности депутата на заседании муниципалитета и председательствующего;

6) продолжительность выступлений с докладами и содокладами, в прениях, в пункте повестки дня «разное», со справками, вопросами, формулировками предложений, по порядку ведения, мотивам голосования и т. д.;

7) кворумы для открытия заседаний и принятия решений;

8) основные элементы процедуры рассмотрения вопроса на заседаниях муниципалитета.

К числу иных форм работы представительного органа муниципального образования могут быть отнесены:

1) депутатские слушания, на которых могут обсуждаться: муниципальные правовые акты, требующие публичного обсуждения, проект бюджета и отчет о его исполнении, другие вопросы, решение которых отнесено к ведению местного самоуправления;

2) участие в формах, предусмотренных в уставе муниципального образования, в юридических процедурах назначения должностных лиц;

3) деятельность постоянных комиссий (комитетов), образуемых из числа депутатов и осуществляющих, как правило, деятельность:

по подготовке и предварительному рассмотрению проектов решений,

осуществлению функции контроля их реализации,

даче заключений и предложений по соответствующим разделам проекта бюджета и т. д.

В соответствии с п. 3 ст. 43 Закона об общих принципах организации местного самоуправления важнейшей формой работы представительного орган муниципального образования является принятие им по вопросам, отнесенным к его компетенции, двух видов решений:

1) устанавливающих правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования;

2) определяющих вопросы организации деятельности представительного органа муниципального образования.

Согласно п. 13 ст. 35 Закона об общих принципах организации местного самоуправления решения после их принятия направляются главе муниципального образования для подписания и обнародования. Глава муниципального образования, который является и главой местной администрации, имеет право отклонить решение. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит решение, то оно вновь рассматривается представительным органом. Если при повторном рассмотрении указанный акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, то он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

9.3. Особый правовой статус депутата, выборного должностного лица местного самоуправления (главы муниципального образования), члена выборного органа местного самоуправления

В ст. 40 Закона об общих принципах организации местного самоуправления определяются три группы лиц, имеющих особый статус:

1) депутаты представительного органа муниципального образования;

2) выборное должностное лицо местного самоуправления (глава муниципального образования);

3) члены выборных органов местного самоуправления.