Муниципальное право России: курс лекций

Действующий порядок организации подготовки и проведения местного референдума, а также гарантии прав граждан на участие в местном референдуме регламентируются Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Законом об общих принципах организации местного самоуправления, законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований.

В частности, в уставе муниципального образования должны определяться:

1) порядок назначения и проведения референдума;

2) вопросы, по которым может проводиться местный референдум;

3) порядок создания, права и обязанности соответствующих инициативных групп граждан, избирательных и иных общественных объединений;

4) порядок сбора подписей жителей муниципального образования в поддержку проведения местного референдума;

5) необходимое количество такого рода подписей;

6) сроки назначения местного референдума представительным органом местного самоуправления;

7) порядок принятия и изменения решений референдума.

Голосование граждан по вопросам, выносимым на местный

референдум, осуществляется на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании. Участие гражданина Российской Федерации в референдуме является свободным и добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина Российской Федерации с целью принудить его к участию или неучастию в референдуме либо воспрепятствовать его свободному волеизъявлению.

На местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения, отнесенные законом к ведению проводящего референдум поселения, муниципального района, городского округа, внутригородского муниципального образования городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Перечень этих вопросов закрепляется в уставе муниципального образования в соответствии с положениями ст. 14–16 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, а применительно к внутригородским муниципальным образованиям городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга – в соответствии с законами этих субъектов РФ. Например, в Москве эти вопросы регламентирует Закон города Москвы от 18 апреля 2007 г. № 11 «О референдумах в городе Москве». Таким образом, пределы прямого волеизъявления населения ограничены предметами ведения муниципального образования.

Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта РФ, уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум. Однако эта норма крайне редко отражается в указанных актах.

Проведение местного референдума возможно, но не обязательно.

Вопросы референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, и на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

Принятие органом местного самоуправления решения по существу вопроса, который может быть вынесен на референдум, не является обстоятельством, исключающим возможность проведения референдума по данному вопросу.

В соответствии со ст. 12 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» на местный референдум не могут выноситься вопросы:

1) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо

об отсрочке указанных выборов;

2) о персональном составе органов местного самоуправления;

3) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

4) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;

5) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Этот перечень ограничений является закрытым и может быть расширен только путем внесения соответствующих изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Введенные законом ограничения перечня вопросов, выносимых на местный референдум, вполне обоснованны. В постановлении Конституционного Суда РФ от 10 июня 1998 г. № 17-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта «а» пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» отмечается, что запрет выносить на местный референдум вопросы о досрочном прекращении полномочий и о досрочных выборах органов местного самоуправления обусловлен собственным предназначением каждой формы непосредственной демократии в системе народовластия и реализация одной из них не должна препятствовать осуществлению других, необоснованно замещать их. Референдум как высшее непосредственное выражение власти народа, по смыслу Конституции РФ, не может быть направлен на отрицание состоявшихся законных свободных выборов, также являющихся высшим непосредственным выражением власти народа, поскольку фактически это приводило бы к пересмотру их итогов и, как следствие, – к нарушению стабильности и непрерывности функционирования органов публичной власти.

Местный референдум не может подменять институт голосования по отзыву депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица местного самоуправления, требующего особой процедуры принятия решения.

Невозможность вынесения на референдум вопроса об утверждении или изменении местного бюджета обусловлена особенностями бюджетного процесса в муниципальном образовании. Также на местном референдуме не может быть принято решение, влекущее расходы местного бюджета, если они не были предусмотрены решением о бюджете муниципального образования на очередной финансовый год. В п. 5 ст. 83 БК РФ предусматривается следующее: если правовые акты устанавливают бюджетные обязательства, не предусмотренные решением о бюджете, то применяется решение о бюджете.

Выносимые на референдум вопросы не должны противоречить действующему законодательству, ограничивать или отменять права и свободы человека и гражданина, их конституционные гарантии. Представляется допустимым принятие на референдуме решения об одобрении проекта устава муниципального образования или требующих изменения, в рамках действующего законодательства, положений устава муниципального образования, если вопреки предложениям населения представительный орган не вносит такие изменения в устав. Возможно также принятие населением решения по отдельным вопросам, относящимся даже к исключительным полномочиям представительного органа местного самоуправления, при отсутствии прямого запрета закона (например, о принятии планов и программ развития муниципального образования, об определении порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом).

Если все вопросы исключительных полномочий относить к запретным для местного референдума, то получится, что решения сформированного населением органа по этим вопросам ограничат право самого населения решать принципиальные вопросы организации местного самоуправления посредством форм прямого волеизъявления.

Вместе с тем под формальной возможностью и допустимостью проведения по этим вопросам местного референдума следует иметь в виду, что при принятии соответствующих решений представительным органом возможно обсуждение альтернативных проектов, учет различных мнений, подходов, способов достижения цели, внесение изменений в проект и уточнение первоначального текста документа. Это практически невозможно при проведении референдума, где граждане голосуют либо «за», либо «против», как правило, лишь одного варианта решения.

Есть лишь один указанный в законе случай обязательного проведения местного референдума: при введении и использовании средств самообложения граждан (ч. 2 ст. 56 Закона об общих принципах организации местного самоуправления). Проведение референдума по этому вопросу обусловлено не столько важностью сбора дополнительных финансовых средств для нужд муниципального образования, сколько необходимостью урегулирования вопросов налогообложения. Добровольные платежи не должны быть разновидностью налогов или сборов и потому могут устанавливаться только самим населением.

В современных условиях можно выделить две основные формы местного референдума:

1) правоустанавливающий (нормотворческий), проводимый для утверждения подготовленного инициативной группой населения или органами местного самоуправления проекта муниципального правового акта;

2) консультативный (совещательный), проводимый, например, для определения одного из предложенных органами местного самоуправления вариантов или направлений развития муниципального образования.

Местный референдум может проводиться только на всей территории муниципального образования.

Орган местного самоуправления, уполномоченный принимать решение о назначении референдума, вправе отказать в назначении референдума только в случае нарушения законодательства при выдвижении инициативы проведения референдума.

Законом субъекта РФ, уставом муниципального образования может быть установлен срок, в течение которого местный референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса не проводится. Указанный срок не может превышать двух лет со дня официального опубликования результатов референдума.

Подготовку и проведение местного референдума организуют:

1) избирательная комиссия муниципального образования;

2) территориальные (районные, городские и др.) комиссии, действующие в качестве комиссий референдума.

Иные избирательные комиссии могут действовать в качестве комиссий референдума по решению соответствующих вышестоящих избирательных комиссий.

Порядок формирования и полномочия избирательных комиссий муниципальных образований устанавливаются Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов РФ, а также уставами муниципальных образований.

Комиссия, действующая на постоянной основе, собирается на свое первое заседание не позднее чем на 15-й день после вынесения решения о назначении ее членов с правом решающего голоса, но не ранее дня истечения срока полномочий комиссии предыдущего состава. Со дня первого заседания комиссии нового состава полномочия комиссии предыдущего состава прекращаются. Срок полномочий комиссии исчисляется со дня ее первого заседания. Деятельность комиссий осуществляется коллегиально. Комиссия правомочна приступить к работе, если ее состав сформирован не менее чем на 2/3 от установленного состава.

Избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом и не входит в структуру органов местного самоуправления. Срок полномочий комиссии составляет четыре года.

Избирательная комиссия муниципального образования наделена следующими полномочиями:

1) осуществлять на территории муниципального образования контроль соблюдения права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;

2) обеспечивать реализацию мероприятий, связанных с подготовкой и проведением местных референдумов, изданием необходимой печатной продукции;

3) составлять списки участников местного референдума и передавать их по акту участковым комиссиям;

4) осуществлять меры по обеспечению при проведении местного референдума соблюдения единого порядка распределения эфирного времени и печатной площади между инициативной группой по проведению референдума и иными группами участников референдума для проведения агитации по вопросам референдума;

5) осуществлять меры по обеспечению при проведении местного референдума соблюдения единого порядка установления и опубликования итогов голосования, определения результатов референдума;

6) осуществлять меры по организации финансирования подготовки и проведения местных референдумов, распределять выделенные из местного бюджета и (или) бюджета субъекта РФ средства на финансовое обеспечение подготовки и проведения местного референдума, контролировать целевое использование указанных средств;

7) оказывать правовую, методическую, организационнотехническую помощь нижестоящим комиссиям;

8) заслушивать сообщения органов местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением местного референдума;

9) рассматривать жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий, а избирательная комиссия муниципального района – также жалобы (заявления) на решения и действия (бездействие) избирательной комиссии поселения и принимать по указанным жалобам (заявлениям) мотивированные решения;

10) осуществлять иные полномочия в соответствии с федеральным законом, конституцией (уставом), законами субъекта РФ, уставом муниципального образования.

Уставом муниципального образования, нормативным правовым актом органа местного самоуправления избирательной комиссии муниципального образования может быть придан статус юридического лица.

Территориальные комиссии действуют на постоянной основе. Срок полномочий территориальных комиссий составляет четыре года. Если срок полномочий территориальной комиссии истекает в период после назначения референдума и до окончания кампании референдума, в которых участвует данная комиссия, срок ее полномочий продлевается до окончания этой кампании референдума.

Законом субъекта РФ территориальной комиссии может быть придан статус юридического лица. Полномочия территориальной комиссии по решению соответствующей избирательной комиссии субъекта РФ, принятому по согласованию с представительным органом муниципального образования, могут возлагаться на соответствующую избирательную комиссию муниципального образования.

Участковые комиссии формируются в период кампании референдума в сроки, установленные законом, для обеспечения процесса голосования и подсчета голосов участников референдума. При проведении местного референдума полномочия участковой комиссии могут быть возложены на иную комиссию, действующую в границах участка референдума.

Срок полномочий участковой комиссии истекает через 10 дней со дня официального опубликования результатов референдума, если в вышестоящую комиссию не поступили жалобы (заявления) на действия (бездействие) данной комиссии, в результате которых были нарушены порядок голосования и (или) порядок подсчета голосов, либо если по данным фактам не ведется судебное разбирательство. В случае обжалования итогов голосования на соответствующем участке референдума полномочия участковой комиссии прекращаются со дня принятия вышестоящей комиссией решения либо со дня вступления в законную силу судебного решения по жалобе (заявлению).