Муниципальное право России: курс лекций

Применительно к обоснованию необходимости существования императивного мандата депутата, выборного должностного лица местного самоуправления концепцию народного представительства можно изложить следующим образом:

1) местное самоуправление учреждается Конституцией РФ в качестве самостоятельной формы народовластия, элемента политической системы общества;

2) население муниципального образования как носитель муниципальной власти уполномочивает своих представителей осуществлять от его имени эту власть;

3) депутат и должностное лицо местного самоуправления избираются для представления интересов всего населения муниципального образования, а не только тех, кто за него проголосовал;

4) институт отзыва указанных лиц выступает в качестве гарантии того, что они достойно представляют население и выражают его волю.

В связи с этим представляется обоснованным существование императивного мандата только на уровне местного самоуправления.

Для более конкретного и системного рассмотрения правового статуса депутата и выборного должностного лица местного самоуправления (главы муниципального образования) следует рассмотреть следующие основные элементы статуса депутата, выборного должностного лица местного самоуправления и главы муниципального образования:

1) срок осуществления полномочий;

2) основания досрочного прекращения полномочий;

3) ограничения, связанные с осуществлением полномочий;

4) гарантии деятельности;

5) формы работы;

6) права и обязанности;

7) основания и порядок наступления муниципально-правовой ответственности [24] .

В соответствии со ст. 3 Конституции РФ, а также исходя из теории народного представительства деятельность всякого депутата и выборного должностного лица, в том числе местного самоуправления, должна носить срочный характер. Императивный мандат таких лиц предоставляет населению право в любой момент отозвать депутата и (или) главу муниципального образования, не справившихся со своими обязанностями либо не желающих их исполнять.

В соответствии с п. 3 ст. 40 Закона об общих принципах организации местного самоуправления срок полномочий депутата, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет. Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления начинаются со дня его избрания и прекращаются со дня начала работы выборного органа местного самоуправления нового созыва.

Предусмотренные законодательством юридические процедуры регистрации избранных депутатов, главы муниципального образования и официального опубликования результатов выборов не означают отсутствия у них полномочий после избрания и впредь до завершения таких процедур или до начала работы представительного органа муниципального образования.

Правовой статус депутата, выборного должностного лица местного самоуправления не зависит от порядка регистрации и официального опубликования результатов выборов, а также формирования и организации деятельности представительного органа муниципального образования.

В соответствии с п. 3 и 4 ст. 40 Закона об общих принципах организации местного самоуправления и законодательством субъектов РФ полномочия депутата прекращаются со дня начала работы нового представительного органа муниципального образования, а выборного должностного лица местного самоуправления (главы муниципального образования) – в день вступления в данную должность вновь избранного лица.

Полномочия депутата, выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно по основаниям, определенным в п. 10 ст. 40 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, в частности:

1) смерти;

2) отставки по собственному желанию;

3) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

4) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

5) вступления в законную силу обвинительного приговора суда;

6) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

7) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства – участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

8) отзыва избирателями;

9) досрочного прекращения полномочий соответствующего органа местного самоуправления.

Кроме этого, государство может досрочно прекратить их полномочия на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.

Как федеральное законодательство, так и законодательство субъектов РФ большое значение придает регламентированию несовместимости мандата депутата представительного органа местного самоуправления с занятием другой деятельностью. При этом речь идет не о депутатах, работающих в представительном органе на постоянной основе, а обо всех других депутатах местного самоуправления. Принцип несовместимости связан с конституционным положением о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, необходимостью гарантировать свободу, самостоятельную деятельность депутата, не зависимую ни от каких влияний, которые возможны, если одновременно исполняются обязанности на другой должности, наконец, с потребностью в эффективной работе депутата.

В п. 6 и 7 ст. 40 Закона об общих принципах организации местного самоуправления закрепляет две группы ограничений, связанных с осуществлением полномочий лицами, имеющими особый правовой статус:

1) выборные должностные лица местного самоуправления (глава муниципального образования) не могут одновременно быть депутатом Государственной Думы, членом Совета Федерации, депутатом законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, занимать иные государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов РФ, а также государственные должности государственной службы и муниципальные должности муниципальной службы;

2) осуществляющие свои полномочия на постоянной основе депутаты, члены выборного органа, выборные должностные лица местного самоуправления не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности.

Правовые гарантии деятельности депутата, выборного должностного лица местного самоуправления (главы муниципального образования) связаны прежде всего с их неприкосновенностью (иммунитетом), а социальные – с индемнитетом депутатов и главы муниципального образования.

Такого рода индемнитет следует рассматривать не только как их право на вознаграждение, а несколько шире: как совокупность всех организационных, материальных, социальных, трудовых и других гарантий деятельности, финансируемых за счет средств местного бюджета и позволяющих указанным лицам эффективно осуществлять свои полномочия.

К числу организационных гарантий депутата и выборного должностного лица местного самоуправления можно отнести содержащиеся в законах многих субъектов РФ положения о том, что в целях организации приема граждан и осуществления иных полномочий, предусмотренных законом, депутату представительного органа муниципального образования предоставляется служебное помещение, оборудованное мебелью, оргтехникой и средствами связи, а также право иметь помощника.