Муниципальное право России: курс лекций

6.6. Правовые основы местного самоуправления, содержащиеся в источниках муниципального права, характерные для англосаксонской системы права

К числу источников муниципального права, характерных прежде всего для англосаксонской системы права и которые не являются традиционными для романо-германской системы права, официально принятой в Российской Федерации, можно отнести:

1) исторические и иные местные традиции;

2) договоры и соглашения;

3) судебные акты (решения), содержащие нормативные предписания по вопросам организации местного самоуправления.

О необходимости осуществления местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций говорится в ст. 131 Конституции РФ, а также в п. 2 ст. 1 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации.

По мнению О.Е. Кутафина, правовой обычай может быть источником как конституционного, так и муниципального права в Российской Федерации, если он санкционирован путем прямой отсылки к нему в законе [21] .

В качестве примера можно привести муниципальные образования, на территориях которых проживают и ведут традиционный образ жизни коренные малочисленные народы Севера. Несомненно, что обычаи населения, ведущего кочевой образ жизни, оказали влияние на правовую регламентацию отдельных вопросов организации местного самоуправления в районах их проживания, в частности структуры администрации муниципального образования. Например, в целях обеспечения оперативной работы с обращениями граждан из числа коренных малочисленных народов Севера в структуре администрации Тазовского района Ямало-Ненецкого автономного округа предусмотрено создание кочевой приемной главы муниципального образования [22] .

Закон об общих принципах организации местного самоуправления предусматривает наличие такого источника муниципального права, как договоры и соглашения в области местного самоуправления. К их числу можно отнести предусмотренные в ч. 4 ст. 8 названного Закона договоры и соглашения, которые могут заключаться органами местного самоуправления в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения, образования межмуниципальных объединений, учреждения хозяйственных обществ и других межмуниципальных организаций.

Органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района.

Аналогичная возможность предоставлена и органам местного самоуправления муниципальных районов. Они вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района. Подобные соглашения должны будут заключаться на определенный срок и устанавливать основания и порядок прекращения их действия, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений.

Договоры и соглашения, действующие в сфере местного самоуправления, выступают новой и весьма перспективной формой сотрудничества между органами власти различного уровня. И потому с расширением практики их применения роль таких договоров и соглашений как элемента правовой основы местного самоуправления будет повышаться.

К числу источников муниципального права, в которых содержатся правовые основы местного самоуправления, могут быть отнесены судебные акты (решения), содержащие правовые позиции и нормативные предписания по вопросам организации местного самоуправления.

Анализ российской правовой системы позволяет сделать вывод о том, что к числу судебных актов, содержащих нормативные предписания, в том числе по вопросам организации местного самоуправления, могут быть отнесены:

1) решения и правовые позиции Конституционного Суда РФ, который неоднократно обращался к проблематике местного самоуправления;

2) акты правосудия, содержащие правовые позиции и нормативное толкование по вопросам организации местного самоуправления. Все суды общей юрисдикции, за исключением мировых судей, обладают полномочиями на осуществление надзора за законностью нормативных правовых актов. Представляется, что такого рода акты органов правосудия следует считать источниками муниципального права, прежде всего потому, что такие решения принимаются именно в целях приведения нормативных актов в соответствие с законодательством, а также защиты, охраны, восстановления прав и свобод личности;

3) нормативное толкование Пленума Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ по вопросам организации местного самоуправления. Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ по вопросам организации местного самоуправления могут рассматриваться в качестве источников муниципального права только в том случае, если они содержат правовые позиции и нормативное толкование, позволяющие снять правовую неопределенность в отдельных сферах организации местного самоуправления и тем способствовать принятию при осуществлении судопроизводства судебных решений в соответствии с действующим законодательством и в целях защиты, охраны, восстановления прав и свобод личности;

4) решения Европейского Суда по правам человека, в которых содержатся правовые основы местного самоуправления.