Пенсионная система перед бурей. То, что нужно знать каждому о финансовом будущем своей страны

Нужно навести порядок!

Система социального страхования страдает от серьезных структурных проблем, которые были бы достаточным основанием для реформирования программы даже при условии, что с финансовой стороны все было бы в порядке. Однако ее финансы в ужасном состоянии. Для сохранения платежеспособности системы социального страхования необходимо немедленно и навсегда повысить налог на заработную плату примерно на 33 %.

Напоминаем, что такая оценка финансового состояния дана в отчете Совета попечителей Администрации системы социального страхования за 2003 г. и прежде всего – в чрезвычайно загадочной таблице (IV.В7), тщательно замаскированной в глубине отчета. Таблица содержит данные о текущей стоимости фискального разрыва системы социального страхования – о разнице между текущей стоимостью всех прогнозируемых будущих выплат в виде пенсий и пособий и суммой всех прогнозируемых поступлений от налога на заработную плату плюс величина так называемого трастового фонда системы социального страхования. Разработчики этого прогноза не ограничились 75-летним горизонтом и поэтому получили достоверные оценки величины долгосрочных расходов и поступлений системы социального страхования. За исключением этой таблицы, все остальные расчеты в отчете сделаны в рамках 75-летнего горизонта. Причина очевидна: долгосрочный фискальный разрыв втрое больше, чем фискальный разрыв в пределах 75-летнего периода^{99}.

Ясно, что финансовая реформа системы социального страхования совершенно необходима, а структурная реформа давно назрела. Есть смысл провести обе реформы одновременно. Раз уж придется призвать людей к немалым жертвам, нужно позаботиться о том, чтобы они получили систему по-настоящему справедливую, эффективную и понятную. Любая разумная реформа системы социального страхования должна удовлетворять следующим пяти требованиям:

1. Разрешить долговременные финансовые проблемы системы.

2. Устранить структурные проблемы системы.

3. Быть более справедливой и эффективной, чем ныне существующая.

4. Гарантировать доходы престарелых и зависимых членов семьи.

5. Быть приемлемой для обеих политических партий. Система личного страхования

Мы назвали наш проект системой личного страхования (personal security system, PSS). Думаем, что, если бы удалось построить систему с начала до конца так, как задумали ее мы, она получила бы одобрение большинства экспертов системы социального страхования. Название должно прийтись по душе республиканцам, но вы сами скоро убедитесь, что в ней много социальных (можно было бы даже сказать социалистических) элементов. Так что если вы голосуете за демократов, присоединяйтесь к нам. В любом случае, план изложен ниже. Судите сами.

Система личного страхования

1. Прекращается открытие новых пенсионных счетов и накопление средств в старой системе социального страхования.

2. Пенсионерам и ныне работающим гражданам будет выплачиваться уже накопленная пенсия.

3. Налог на заработную плату, предназначенный для финансирования системы страхования по старости (Old Age Insurance, OAI), отменяется, а вместо него вводятся эквивалентные обязательные взносы на счет PSS.

4. Для выплаты пенсий, накопленных в старой системе, вводится новый федеральный налог с розничных продаж.

5. Накопления на счетах PSS принадлежат в равных долях супруге (супругу) работника.

6. Счета PSS, принадлежащие инвалидам и безработным, пополняются из средств федерального бюджета.

7. Государство выравнивает пенсионные накопления на прогрессивной основе.

8. Все счета PSS инвестируются в единый глобальный взвешенный по доле рынков индекс рынков акций, облигаций и недвижимости.

9. Государство гарантирует защиту от инфляции суммы взносов на счета PSS.

10. Рыночные активы на счетах PSS работников в возрасте от 57 до 67 лет должны постепенно продаваться и превращаться в защищенный от инфляции поток пенсионных выплат.

11. Если работник умирает до достижения 67-летнего возраста, накопления на его счете PSS должны быть переведены на счета PSS его наследников.

Прежде всего следует отметить краткость проекта. Он состоит из 11 пунктов, умещающихся на почтовой открытке, и тем самым не превышает объем внимания большинства политиков. Во-вторых, проект закрывает наращивание пенсионной части системы социального страхования. Уже ушедшие на покой люди будут получать свои пенсии в полном объеме, а ныне работающие получат по выходе на пенсию положенное им по старой системе в соответствии с тем, что было накоплено на дату ее закрытия. Но, как только реформа войдет в силу, открытие новых пенсионных счетов в старой системе и накопление денег на них прекращаются. Мы выплачиваем только то, что должны. Мы не принимаем никаких дополнительных обязательств.

Так какую же пенсию на основе системы социального страхования получат те, кто работает в настоящее время, в обмен на уже сделанные ими взносы в систему? Они получат ровно столько, сколько получили бы при данной системе, если бы она была сохранена, а они просто прекратили работать и загорали на пляже до конца своих дней. В этом случае на их счете в системе социального страхования за все годы после начала пляжной жизни стояли бы сплошные нули. В рамках предлагаемой нами реформы эти нули будут стоять у всех со дня ее введения в действие. Так что при выходе на пенсию они получат по старой системе пенсию, накопленную ко дню осуществления реформы, и не более того^{100}.

Для тех, кому до пенсии недалеко, накопленные ими суммы обеспечат почти такую же пенсию, какую они получали бы при нынешней системе. Но у молодых работников, которым еще нет сорока, накопления на счетах существующей системы социального страхования еще довольно малы. Это означает, что со временем (лет эдак через сорок пять) совокупная годовая сумма пенсионных выплат станет близка к нулю.

Далее необходимо отметить, что наш проект не затрагивает пособий в связи с потерей кормильца (SI) и пенсий по нетрудоспособности (DI). Сохраняются, соответственно, налоги на заработную плату, необходимые для финансирования этих двух программ. Работающие люди и впредь будут платить отчисления из заработной платы на счета этих двух программ, а нетрудоспособные и потерявшие кормильца будут получать те же пособия, что и при существующей системе^{101}.

Пункты 3 и 4 нашего проекта определяют порядок формирования фондов новой системы накопления пенсий, а также выплаты пенсий, накопленных в рамках старой пенсионной системы (OAI) в следующие примерно сорок пять лет. Пункт 3 предусматривает отмену налога на заработную плату для финансирования OAI и внесение эквивалентных сумм на счета PSS. Пунктом 4 предусматривается установление в переходный период нового федерального налога с розничных продаж для получения средств на выплату пенсий, накопленных в старой системе социального страхования. Поскольку общая сумма пенсий, выплачиваемых в рамках прежней системы социального страхования, будет постепенно стремиться к нулю, точно так же будет сокращаться и новый налог, хотя и не до нуля (об этом чуть ниже).

Прежде чем начинать стенания по поводу того, что налог с розничных продаж регрессивен и ущемит интересы бедных, вспомните то, о чем мы вам рассказывали в главе 3. Налоги с розничного оборота отчасти представляют собой налоги на богатство, потому что, когда богатые люди тратятся на покупку икры, BMW, яхт и косметической хирургии, часть их богатства поглощается налогом. К тому же нужно понимать, что пожилые люди, живущие исключительно за счет средств социального обеспечения, будут защищены от действия налога с розничных продаж. Дело в том, что, когда налог вызовет повышение потребительских цен, пенсии системы социального страхования для бедных и всех остальных также автоматически увеличатся по одной простой причине: по закону пенсии системы социального страхования индексируются по уровню инфляции.

А как насчет малообеспеченных – как молодых, так и среднего возраста? Им придется выплачивать налог с розничных продаж, но при этом они будут избавлены от уплаты налога с заработной платы в пользу старой системы социального страхования. Если вы принадлежите к твердолобым либералам и вас тревожит, что мы намерены посадить низкооплачиваемых сотрудников на голодный паек, спросите себя, что выберет работник, получающий минимальную заработную плату: а) выплачивать 12,4 % своего заработка в пользу системы социального страхования, причем с перспективой удваивания этого налога со временем; б) выплачивать 12 % своего заработка в виде налога с розничных продаж, будучи уверенным, что со временем, когда все пенсионные обязательства старой системы социального страхования будут выплачены, этот налог уменьшится до 3 %.

Думаем, что вы предпочтете вариант б), особенно когда поймете, каким образом мы сможем оградить низкооплачиваемых работников от роста налогов в будущем и даже со временем снизить налоги для них: сегодняшние и завтрашние пенсионеры, принадлежащие к среднему и высшему классу, будут нести намного более тяжелую фискальную нагрузку, чем при нынешней системе.

Именно это и замечательно в налоге с продаж. Если не считать малоимущих пенсионеров, этот налог коснется каждого: старых и молодых, бедных и богатых – в отличие от налога на заработную плату, вместо которого он будет установлен. Последний платят только молодые люди и люди среднего возраста, причем только до определенного потолка, который сегодня равен, как отмечалось выше, 87 тыс. долл. Вследствие этого 2,1 млн миллионеров и 57 тыс. сверхбогачей – владеющих собственностью стоимостью более 30 млн долл. – уплачивают лишь ничтожную часть своего годового дохода в виде налога на заработную плату, идущего на пополнение системы социального страхования. Зато все эти люди много покупают, и все их покупки, в том числе билеты на футбол, будут облагаться налогом с розничных продаж.

Пункты 5 и 6 направлены на защиту неработающего или мало зарабатывающего супруга, а также нетрудоспособных и безработных. Идея заключается в том, что у каждого взрослого американца должен быть счет PSS. Работникам, состоящим в браке, придется делить свои счета PSS поровну с супругами, так что у них будут равные пенсионные накопления. Государство будет вносить средства на пенсионные счета нетрудоспособных и безработных, следовательно, на старости лет эти люди также будут получать пенсию. Благодаря пункту 5 неработающие супруги, а также те, кто зарабатывает существенно меньше, чем их муж (жена), при выходе на пенсию будут получать равный доход. Кроме того, в случае развода у каждого будет своя доля пенсионных накоплений.

Пункт 7 призывает государство принять участие в пополнении счетов PSS. Новый налог с розничных продаж будет расходоваться на выравнивание пенсионных счетов, а также на наполнение пенсионных счетов нетрудоспособных и безработных. Именно по этой причине данный налог никогда не станет нулевым. Нынешняя система пенсионного обеспечения выравнивает величину пенсий на прогрессивной основе. Выравнивающие взносы государства обеспечат новой системе PSS ту же степень прогрессии, что и у существующей системы социального страхования.

Пункты 8 и 9 предполагают, что средства со счетов PSS будут вложены на мировом финансовом рынке, но при этом государство берет на себя ответственность за сохранность этих средств: оно выступит гарантом того, что работники не потеряют основную сумму накоплений на своих пенсионных счетах. В худшем случае им грозит нулевая доходность. Это означает, что при выходе на пенсию у каждого человека на счету будут средства, равные по меньшей мере сумме всех взносов с поправкой на инфляцию.

Критическое значение для нашего проекта имеет требование, чтобы все средства пенсионного фонда были вложены в один инструмент – глобальный индекс рынков акций, облигаций и недвижимости. Да, нам известно мнение многих конгрессменов-республиканцев о том, что каждый должен иметь возможность вкладывать средства со своего пенсионного счета по собственному усмотрению. И, разумеется, мы согласны с тем, что свобода сорвать куш на рынке или просадить все до последнего цента – это священное право каждого американца в отношении собственных сбережений. Но здесь мы говорим не о системе личных сбережений, а о замене устаревшей, несправедливой и неэффективной системы обязательных государственных пенсионных сбережений альтернативной системой обязательных частных сбережений, которая станет современной, справедливой и эффективной. Но так же, как в случае существующей системы социального страхования, главной целью PSS будет гарантия того, что каждый американский труженик в старости будет располагать достаточными финансовыми средствами.

Многим читателям захочется оспорить предлагаемое требование единообразного инвестирования всех активов PSS во взвешенный по рынку глобальный индексный фонд. Но давайте рассмотрим альтернативу. Вкладывая пенсионные деньги по собственному усмотрению, Джо Сикспэк и Салли Корона-Лайт могут каждый год вносить одинаковую сумму на свои счета PSS и прийти к пенсионному возрасту с совершенно разными результатами, потому что Джо следовал советам своего дядюшки и остался без штанов, а Салли выбрала диверсифицированный пакет и получила хорошую прибыль. Впрочем, возможен и другой вариант: Джо мог получить сумасшедшую прибыль, а Салли ощущала бы себя идиоткой из-за того, что побоялась рискнуть. И при этом чувствовала бы себя обиженной. В конце концов, она внесла на свой пенсионный счет столько же денег, что и Джо, но он на пенсии живет как богач, а ей приходится экономить на лекарствах.

Разные люди понимают смысл государственной системы пенсионного обеспечения по-разному, но уж во всяком случае эта система никоим образом не подразумевает, что дядя Сэм отвозит Джо и Салли в казино, выдает им одинаковую сумму денег, показывает на ряд одноруких бандитов и говорит: «Позаботьтесь о своей старости, удачи вам». Ни один демократ, заслуживающий этого звания, никогда не согласится на превращение системы социального страхования в разновидность рулетки. С другой стороны, ни один республиканец, заслуживающий этого звания, не согласится на то, чтобы система социального страхования и впредь действовала как финансовая пирамида, которая крадет деньги у молодых, чтобы отдать их старикам, а затем утешает молодых обещанием ограбить для них следующее поколение.

Пункты 8 и 9 примиряют минимальные требования обеих политических партий. Республиканцы получают полностью профинансированную систему, средства которой инвестируются на рынке. Демократы получают справедливую систему (согласно их пониманию о справедливости), которая защитит работающих людей от риска потерять деньги, вложенные в рисковые инструменты финансового рынка.

Пункт 8 – требование об инвестировании всех средств, находящихся на счетах PSS, в единый глобальный фондовый индекс, – имеет своей целью не допустить к этим деньгам наших друзей с Уолл-стрит. Они уже давно спят и видят жирные гонорары и комиссионные за инвестирование пенсионных накоплений американских тружеников. Согласно нашему проекту, ребята с Уолл-стрит не смогут запустить свои ручонки в этот денежный поток^{102}. А вместо этого в главном офисе новой системы социального страхования появится компьютер, который будет запрограммирован на покупку и продажу ценных бумаг таким образом, чтобы доля каждой из ценных бумаг в глобальном индексном фонде PSS всегда равнялась ее доле в совокупной стоимости мирового финансового рынка. Администрация системы социального страхования будет также приглядывать за работой с документами, в том числе за рассылкой ежегодных отчетов о состоянии личных пенсионных счетов.

Не слишком ли это жесткое решение – отнять у трудящихся всякую возможность принимать участие в размещении собственных пенсионных накоплений? Полагаем, что нет. Экономическая теория предписывает всем и каждому в максимально возможной степени диверсифицировать портфельные инвестиции. Мы рекомендуем предельно возможный уровень диверсификации. Если предоставить трудящимся возможность самим выбирать между разными ценными бумагами или даже большими классами ценных бумаг, скажем, между акциями и облигациями, они непременно попытаются обыграть рынок, даже если предоставлять им такую возможность лишь один-два раза в год. Даже если их решения будут удачны, транзакционные издержки по этим редким операциям поглотят слишком значительную долю прибыли.

Установив нижнюю границу доходности пенсионных счетов на уровне нуля, проект обеспечивает своего рода страховые гарантии безубыточности инвестиционных операций новой системы социального страхования. Мы уверены, что государству такого рода страхование обойдется предельно дешево, зато наличие такой гарантии создаст комфортные условия для всех, кто боится кратковременных колебаний финансовых рынков.

Чего ради мы включили в индексный фонд PSS иностранные акции и облигации? Исключительно ради диверсификации. Инвестируя в других странах, фонд уменьшит рискованность дохода, но при этом не понизит уровень дохода индексного фонда PSS. Мы имеем в виду, что фонд должен вкладывать деньги во все ценные бумаги, имеющие хождение на международном уровне. Мы не предполагаем иметь дело с алма-атинским фондовым рынком. Мы говорим об инвестиционных операциях на Амстердамской, Франкфуртской, Гонконгской, Лондонской, Парижской, Токийской и других крупных биржах. Кто будет принимать решение о включении ценных бумаг в глобальный индекс? Мы предоставляем это решать попечительскому совету системы социального страхования, который и будет нести ответственность за деятельность новой системы PSS. Принимая решения, членам совета придется сопоставлять транзакционные издержки на приобретение иностранных ценных бумаг с преимуществами от дополнительной диверсификации. Однако свобода действий попечительского совета будет ограниченной. Его члены должны будут включить в глобальный индексный фонд все финансовые инструменты, имеющие хождение на всех главных рынках акций и облигаций.

10-й пункт проекта предусматривает постепенную распродажу активов, хранимых на каждом счете PSS работника начиная с момента достижения им 57-летнего возраста. Все активы должны быть реализованы в течение десяти лет, причем продажи должны осуществляться в каждый день этого периода. Такая постепенность защищает от риска продажи активов в период невыгодных котировок. Продажу будет организовывать попечительский совет системы социального страхования, и участники системы будут получать защищенные от инфляции пенсии (аннуитет) начиная с 62-летнего возраста. Источником средств станут поступления от продажи активов пенсионерами, которым будет от 57 до 62 лет^{103}. Когда пенсионер достигнет возраста от 62 до 67 лет, количество передаваемых ему аннуитетов будет ежегодно увеличиваться в соответствии с годовой реализацией остающихся на счету ценных бумаг глобального индексного фонда.

Попечители будут единообразно, сообразуясь только с ожидаемой продолжительностью жизни, предоставлять аннуитеты всем членам возрастной группы. Для формирования потока годовых платежей по аннуитету попечители будут вкладывать выручку от продажи принадлежащих пенсионеру бумаг глобального индексного фонда в долгосрочные, защищенные от инфляции государственные облигации. Благодаря этому аннуитеты будут приносить 2–3 % реального дохода (в дополнение к доходу, возникающему вследствие смерти членов возрастной группы).

Последний пункт проекта устанавливает, что все не превращенные в форму аннуитета ценные бумаги являются наследуемыми. Так что, если человек умирает в возрасте 55 лет, ценные бумаги переводятся с его счета на аналогичный счет его супруги (супруга) или законных наследников. Если он умирает, скажем, в 63 года, наследникам достается остаток не превращенных в аннуитет ценных бумаг.